摘 要 在機構(gòu)改革后新的土地管理體制下，為減少國有建設(shè)用地供應(yīng)中的制度性障礙，提高供地效率，按照國土空間規(guī)劃的編制要求，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有不同部門滿足不同管理需求的土地分類標準在分類體系、地類內(nèi)涵、適用范圍等方面的特點，對比分析不同標準之間地類內(nèi)涵和統(tǒng)計口徑之間的差異，通過梳理現(xiàn)有分類標準在支撐國有建設(shè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用方面存在的問題和解決辦法，以北京市為例，結(jié)合治理體系現(xiàn)代化對于建設(shè)用地供應(yīng)制度的新要求，提出未來能夠有效支撐國有建設(shè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用的土地分類體系的治理路徑和建議。

        一、研究背景與目的

        用地分類標準是國有建設(shè)用地供應(yīng)的基礎(chǔ)，我國由于歷史原因按照各規(guī)劃主管部門的職能分工和管理需求分別施行各自的用地分類標準，國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、水利、交通等部門和機構(gòu)先后制定了各自不同的土地調(diào)查、統(tǒng)計分類體系，并在各自部門規(guī)劃體系下進行推廣實行，不便于統(tǒng)一管理。其中，涉及國有建設(shè)用地供應(yīng)的包括原國土資源部制定的《土地利用現(xiàn)狀分類》，以及住建部制定的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》。目前，這兩個用地標準在用地分類體系，地類內(nèi)涵界定、統(tǒng)計口徑等方面都存在較大差距，長期以來一直影響著地方供地單位、用地單位的實際工作，在實踐中面臨著諸多需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的問題，增加了供地成本。在機構(gòu)改革后新的土地管理體制下，為減少國有建設(shè)用地供應(yīng)中的制度性障礙，提高供地效率，迫切需要調(diào)查和研究國有建設(shè)用地供應(yīng)中不同用地分類標準的協(xié)調(diào)，以及未來的“多標合一”的問題。

        為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等精神，本研究在落實新《土地管理法》國土空間用途管制和有償使用制度下，按照國土空間規(guī)劃的編制要求，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有不同部門滿足不同管理需求的土地分類標準在分類體系、地類內(nèi)涵、適用范圍等方面的特點，對比分析不同標準之間地類內(nèi)涵和統(tǒng)計口徑之間的差異，通過梳理現(xiàn)有分類標準在支撐國有建設(shè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用方面存在的問題和解決辦法，以北京市為例，結(jié)合治理體系現(xiàn)代化對于建設(shè)用地供應(yīng)制度的新要求，提出未來能夠有效支撐國有建設(shè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用的土地分類體系的治理路徑和建議。

        二、用地分類標準現(xiàn)狀

        （一）城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類

        1. 城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準（GB 50137-2011）

該標準將地類分為城鄉(xiāng)用地分類、城市建設(shè)用地兩大部分，采用大類、中類和小類3級分類體系，按照土地使用的主要性質(zhì)進行劃分和歸類。

        2.鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GB 50188-2007）

標準將鎮(zhèn)用地按土地使用的主要性質(zhì)劃分為9大類、30小類，具體包括：居住用地、公共設(shè)施用地、生產(chǎn)設(shè)施用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、工程設(shè)施用地、綠地、水域和其他用地。

        3.北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準（DB11/996-2013）

該標準為北京市地方標準，為規(guī)范北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃土地使用，以國家標準《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（GB 50137-2011）為基礎(chǔ)，經(jīng)深入調(diào)查研究、總結(jié)實踐經(jīng)驗、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上制定的標準。該標準按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，涵蓋了北京市城鄉(xiāng)各類用地，適用于北京市市域范圍內(nèi)各類城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和管理工作。

        （二）土地利用現(xiàn)狀分類

        土地利用現(xiàn)狀分類采用兩層分類體系，共分12個一級類、73個二級類；其中涉及國有建設(shè)用地的主要地類包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。

        （三）其他用地分類標準

        《城市地下空間規(guī)劃標準》（GB/T51358-2019）由住建部主編，于2019年10月1日正式實施。標準將城市地下空間劃分為禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)，分別提出不同的管制要求。

        （四）規(guī)劃分類與現(xiàn)狀分類的對比

        1. 分類目標

        城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類是管理導向的分類，主要服務(wù)于各級城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與城鄉(xiāng)建設(shè)的管理；而土地利用現(xiàn)狀分類是事實導向的分類，主要目的為客觀反映土地利用狀況，又是土地審批、登記等管理工作的基礎(chǔ)。兩者屬于自然資源管理中的不同過程，由于目標導向不同，分類層級與重點亦有不同。

        2.分類層級

       各類分類均反映了各自的分類特點，在第一層級均較好地滿足了各自分類的目標，但不同分類在不同層級的粗細程度存在一定差異。

        3.分類重點

        《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（GB 50137-2011）主要內(nèi)容集中在對城市建設(shè)用地的分類闡述上，體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃在整體空間上的全面覆蓋。標準將地類劃分為“城鄉(xiāng)用地分類”和“城市建設(shè)用地分類”，包括對鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊及其它用地的概括性規(guī)定，更加全面的覆蓋整體城鄉(xiāng)用地范圍，適用于城市、縣人民政府所在地鎮(zhèn)及其它具備條件的鎮(zhèn)。

        北京市《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準》（DB11/996-2013）用地分類覆蓋包括建設(shè)用地和非建設(shè)用地在內(nèi)的全域用地，更為側(cè)重和擅長建設(shè)用地的規(guī)劃與管理，用地分類中建設(shè)用地的分類深度、細度較非建設(shè)用地更具優(yōu)勢。該標準適用于北京市市域范圍內(nèi)各類城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理工作，為規(guī)劃用地分類頂層唯一標準。

        《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）為城鄉(xiāng)全覆蓋的統(tǒng)一分類標準，對農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)和生態(tài)（未利用地）的地類劃分口徑相對一致。

        三、國有建設(shè)用地規(guī)劃出讓登記各環(huán)節(jié)中地類信息設(shè)定及其與現(xiàn)有分類的銜接

        （一）土地供應(yīng)計劃中的地類信息與銜接

        土地供應(yīng)計劃分類根據(jù)《〈國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃編制規(guī)范〉（試行）的通知》（國土資發(fā)〔2010〕117號），采用《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）中的7類。這一分類標準主要以建設(shè)用地指標總量控制為目標。

        （二）規(guī)劃設(shè)計中的地類信息及其銜接 

        規(guī)劃設(shè)計條件是貫穿規(guī)劃實施管理全過程的重要線索，是對建設(shè)用地以及建設(shè)行為有效實施控制引導的核心手段?！冻鞘袊型恋厥褂脵?quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第五條規(guī)定：“出讓城市國有土地使用權(quán)，出讓前應(yīng)當制定控制性詳細規(guī)劃。出讓的地塊，必須具有城市規(guī)劃行政主管部門提出的規(guī)劃設(shè)計條件及附圖”；第六條：“規(guī)劃設(shè)計條件應(yīng)當包括：地塊面積，土地使用性質(zhì)，容積率，建筑密度，建筑高度，停車泊位，主要出入口，綠地比例，須配置的公共設(shè)施、工程設(shè)施，建筑界線，開發(fā)期限以及其他要求。 

        （三）規(guī)劃許可中的地類信息及其銜接 

        《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，建設(shè)單位在取得建設(shè)項目的批準、核準、備案文件和簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。” 

        （四）土地出讓中的地類信息設(shè)定及其銜接

        根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，在申請《規(guī)劃許可證》時，應(yīng)當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃所提出的規(guī)劃條件，其中包括地塊位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等。而規(guī)劃條件中的土地使用性質(zhì)均以《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準》規(guī)定的類型為準，在建設(shè)用地批準過程中與土地系統(tǒng)采用的土地利用現(xiàn)狀分類不一致。

        （五）土地出讓合同中的地類信息與銜接

        《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本（GF-2008-2601）中明確要求，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同第五條，“宗地用途按《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）規(guī)定的土地二級類填寫。依據(jù)規(guī)劃用途可以劃分為不同宗地的，應(yīng)先行分割成不同的宗地，再按宗地出讓。屬于同一宗地中包含兩種或兩種以上不同用途的，應(yīng)當寫明各類具體土地用途的出讓年期及各類具體用途土地占宗地的面積比例和空間范圍?！?/p>

        （六）不動產(chǎn)登記中的地類設(shè)定

        《不動產(chǎn)權(quán)證書及使用填寫說明》第十一條（用途）中明確指出：“土地按《土地利用現(xiàn)狀分類》填寫二級分類。房屋、構(gòu)筑物填寫規(guī)劃用途。涉及兩種的，用“/”分開（“/”由登記機構(gòu)自行打印）。”其中，土地用途因出讓系統(tǒng)采用的《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準》（DB11/996-2013）和不動產(chǎn)登記系統(tǒng)采用的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）兩分類標準不統(tǒng)一，用地分類得不到有效銜接，導致不動產(chǎn)登記中出現(xiàn)宗地用途一致而表現(xiàn)形式不同的情況產(chǎn)生。

        四、北京市的相關(guān)實踐

        （一）北京市執(zhí)行的用地分類標準

        目前，北京市現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準》（DB11/996-2013）。北京市土地利用現(xiàn)狀分類依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GBT 21010-2017）。

        按照建設(shè)項目審批流程，北京市在土地出讓工作中根據(jù)規(guī)劃條件即參照北京市《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準》（DB11/996-2013）來填寫，并且將補充協(xié)議中的第五條進一步明確為“出讓宗地規(guī)劃用途”。當規(guī)劃用途與現(xiàn)狀分類不一致時，需要根據(jù)實際情況將規(guī)劃用途轉(zhuǎn)化為現(xiàn)狀分類。

        北京市不動產(chǎn)登記中土地用途主要參照出讓合同確定。

        （二）編制《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用用地分類對應(yīng)指南（試行）》，明確地類轉(zhuǎn)換關(guān)系

        原北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會為規(guī)范北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用用地分類對應(yīng)關(guān)系，解決現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準》（DB11/996-2013）與《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）在實際使用過程中的銜接問題，保障北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的編制、管理及不動產(chǎn)登記工作順利開展，指導和規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土資源管理相關(guān)工作，組織編制了《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用用地分類對應(yīng)指南（試行）》。指南適用于北京市市域范圍內(nèi)各類城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的編制、管理及不動產(chǎn)登記工作。本著對應(yīng)“最細地類、尊重國家標準、適應(yīng)北京地域特色”的三個原則，根據(jù)北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用用地分類的特點，并參考北京市規(guī)劃編制、管理和不動產(chǎn)登記的實際情況，進一步對應(yīng)了北京市城鄉(xiāng)用地分類與土地利用現(xiàn)狀分類地類認定，旨在地方標準層面明確用地對應(yīng)關(guān)系，便于日常規(guī)劃編制、管理和權(quán)籍登記工作。

        （三）目前仍存在的問題

        1. 兩套分類體系無法適應(yīng)機構(gòu)改革后的管理要求

        《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準》是原北京市首都規(guī)劃委員會在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，考慮到與土地利用現(xiàn)狀的用地分類標準相互協(xié)調(diào)?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》也是在與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上編制，然而由于修訂工作的不同步，依然沒有達到良好的銜接。例如，北京市《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準》參照的是2007版土地利用現(xiàn)狀用地分類標準，而土地利用現(xiàn)狀分類目前執(zhí)行的是2017年版本，編制部門的相互獨立，缺乏必要的溝通配合，用地分類標準協(xié)調(diào)方面仍需加強。

        2016年原北京市規(guī)劃和國土資源管理委員為成立。雖然，2018年原北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會為解決現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準》（DB11/996-2013）與《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）在實際使用過程中的銜接問題，組織編制了《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用用地分類對應(yīng)指南（試行）》，解決了不同分類對應(yīng)間的普遍關(guān)系。但這只是機構(gòu)改革過渡期間為解決實際問題而開展的應(yīng)急管理手段，沒有從根本上解決“多規(guī)合一”后土地用地標準不統(tǒng)一的問題。因此，需要統(tǒng)一兩套分類體系以適應(yīng)當前北京市規(guī)劃與自然資源統(tǒng)一管理的需求。

        2.用地分類“一對多”、“多對一”、“交叉對應(yīng)”等問題依舊存在

        由于規(guī)劃用地分類與土地利用現(xiàn)狀分類的目標、層級和重點不同，導致不同用地分類體系名詞概念的內(nèi)涵及外延不一致。因此，參與對應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類與土地利用現(xiàn)狀分類的深度存在較大差異，劃分邏輯不同也導致不同分類對應(yīng)存在難點，造成指南中“一對多”“多對一”“多對多”的現(xiàn)象普遍存在，增加了地類對應(yīng)的復(fù)雜性。主要包括以下幾種情況：

         （1）土地利用現(xiàn)狀分類的二級類和城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類存在地類名稱相似但地類含義不同的情況。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃用地中A3教育科研用地與土地利用現(xiàn)狀分類（2007）二級類中083科教用地名稱相似；但在對應(yīng)中發(fā)現(xiàn)， 城鄉(xiāng)規(guī)劃用地中教育科研用地含義中包含部隊科研院校，而二級類中該類用地則被包含在091軍事設(shè)施用地的含義中。這就形成“規(guī)劃用地分類”教育科研用地與“土地利用現(xiàn)狀分類”科教用地、軍事用地在用地名稱上交叉對應(yīng)現(xiàn)象的出現(xiàn)。相似的地類名稱會造成數(shù)據(jù)使用者的主觀誤解，形成數(shù)據(jù)錯誤，也會導致地類對應(yīng)存在交叉和重復(fù)。

         （2）土地利用現(xiàn)狀分類的二級類和城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類存在用途描述上的交叉對應(yīng)。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃用地F1住宅混合公建用地（以居住建筑為主導、兼容公共建筑的混合用地）、F2公建混合住宅用地（以公共建筑為主導，兼容居住建筑的混合用地），既可以對應(yīng)土地利用現(xiàn)狀（2007）二級分類中的071城鎮(zhèn)住宅用地，也可以對應(yīng)商服用地和公共管理與公共服務(wù)用地（包括051批發(fā)零售用地、052住宿餐飲用地、053商務(wù)金融用地、054其他商服用地、081機關(guān)團體用地、082新聞出版用地、083科教用地、084醫(yī)衛(wèi)慈善用地、085文體娛樂用地、086公共設(shè)施用地）。F81綠隔產(chǎn)業(yè)用地和P保護區(qū)用地為政策導向型用地，均可對應(yīng)土地利用現(xiàn)狀分類中的051批發(fā)零售用地、051批發(fā)零售用地、052住宿餐飲用地、053商務(wù)金融用地、054其他商服用地。

        （3）土地利用現(xiàn)狀分類的二級類和城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類存在不同屬性地類交叉對應(yīng)。例如，土地利用現(xiàn)狀分類（2007）中，05商服用地的界定原則為以市場配置方式取得且主要用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)的土地，08公共管理與公共服務(wù)用地指不以盈利為目的且通過非市場配置的公共管理、服務(wù)設(shè)施用地。城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類中，A類用地，如A1行政辦公用地、A2文化設(shè)施用地等為公益性用地；B類用地，如B1商業(yè)用地、B2商務(wù)用地等為經(jīng)營性用地。因此，規(guī)劃分類中的A類公益性用地和B類經(jīng)營性用地兩類不同屬性用地，分別與現(xiàn)狀分類中的08公共管理與公共服務(wù)用地和05商服用地一致。在兩規(guī)地類對應(yīng)中，實際中存在不同屬性地類交叉對應(yīng)的情況。按照地類定義，規(guī)劃用地分類B22藝術(shù)傳媒用地同時對應(yīng)土地利用現(xiàn)狀分類053商務(wù)金融用地、082新聞出版用地、085文化娛樂用地。

        （四）落實北京總規(guī)需要深化細化用地分類

        2017年2月，習近平總書記視察北京工作時提出，北京城市規(guī)劃要深入思考“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”的問題。此后《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》提出了全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的北京城市戰(zhàn)略定位。新定位下，北京應(yīng)有序疏解非首都功能、減量發(fā)展、嚴控建設(shè)總量，著力提升城市品質(zhì)和生態(tài)水平，加快國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)和中國(北京)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，推進高精尖產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和“三城一區(qū)”（即中關(guān)村科學城、懷柔科學城、未來科技城、北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū))建設(shè)。