1.減量發(fā)展下存量用地的用途調(diào)整及功能轉(zhuǎn)換需求迫切

         在北京減量雙控發(fā)展的背景下，優(yōu)化存量土地資源配置，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)將逐步成為城市建設(shè)的重要內(nèi)容。但目前規(guī)劃領(lǐng)域還遠未為這一轉(zhuǎn)變做好充分準備，相應(yīng)的規(guī)劃理論、技術(shù)體系也存在空缺?，F(xiàn)有供地管理制度主要面向新增建設(shè)用地，在供地流程、技術(shù)要求等方面，尚未體現(xiàn)存量用地再利用的特點和需求。亟待完善土地出讓環(huán)節(jié)中對存量用地出讓的理論和技術(shù)的探索創(chuàng)新，其中以存量用地的用途調(diào)整與功能轉(zhuǎn)換中存在的問題最為突出。

         當前在存量土地用途轉(zhuǎn)換中，北京市鼓勵歷史建筑調(diào)整為博物館、公園等公共文化設(shè)施，工業(yè)、倉儲、批發(fā)市場等用地調(diào)整為學(xué)前教育、養(yǎng)老設(shè)施，各類非居住建筑調(diào)整為體育健身、劇場影院、圖書館、博物館等公共文化設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施等。但由于部分用地的規(guī)劃用地分類與現(xiàn)狀分類無法直接對應(yīng)，難以準確判定其出讓方式，直接影響政府收益和出讓年限的界定。

        2.新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需要細化用地分類

        “科技創(chuàng)新中心”是北京四大城市戰(zhàn)略定位之一，近年來北京市重點發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物與健康、科技服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。對于國家與北京市支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項目用地，符合《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號），可以按照相關(guān)規(guī)定確定土地用途。對現(xiàn)行國家標準分類中沒有明確定義的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類型，市、區(qū)規(guī)劃和自然資源委員會可按照國土資規(guī)〔2015〕5號文件規(guī)定，結(jié)合土地供應(yīng)政策要求和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需要，商同級產(chǎn)業(yè)主管部門提出規(guī)劃用途的建議意見。由于沒有統(tǒng)一的用途分類，目前在土地供應(yīng)中只能“一事一議”，增加了供地的成本。

        3.復(fù)合功能的土地利用對地類和規(guī)劃條件設(shè)定提出了新的要求

        當前，北京市土地利用及其承載的建筑空間功能組合朝著愈發(fā)綜合化、交叉化的方向發(fā)展。交叉的土地使用發(fā)生于城市各個功能區(qū)，涉及從城市到地塊的各個尺度，例如“北京城市副中心”、“麗澤商務(wù)區(qū)”以及部分首都核心區(qū)的街區(qū)設(shè)計理念均以混合和復(fù)合為主。這對以地塊為基本單位的用地性質(zhì)管控形成很大挑戰(zhàn)，其用地相互穿插、邊界模糊且不規(guī)整，通過細分地塊分別控制用地性質(zhì)的操作難度很大，即使援引兼容性規(guī)定，也存在兼容用地的比例和位置難以把握的問題。同樣，垂直空間上土地復(fù)合利用也存在對應(yīng)土地現(xiàn)狀分類的平面化分類不相適應(yīng)，在規(guī)劃條件中對于功能混合度范圍缺少詳細界定。

        4.地上地下空間綜合利用需要深化地類研究

        目前我國與地下空間分類相關(guān)的標準和規(guī)范停留于工程建設(shè)層面，分類多以設(shè)施用途為視角，存在著于用地分類不統(tǒng)一、相互不兼容、覆蓋面有限、難以適應(yīng)城市地下空間規(guī)劃需求等問題，這都使得城市地下空間的規(guī)劃、設(shè)計、研究和實施等都面臨著無專門分類標準和技術(shù)規(guī)范的尷尬境地。尤其是，地下空間在現(xiàn)有規(guī)劃、利用現(xiàn)狀分類體系中缺位或者不夠細化，幾乎無相對應(yīng)的條目。

        在北京建設(shè)用地減量化發(fā)展的導(dǎo)向下，發(fā)展地下空間將成為未來城市發(fā)展的一種選擇。而地下空間在規(guī)劃條件設(shè)定上仍然較為薄弱，對地下空間的允許建設(shè)范圍、開發(fā)強度、空間安全以及地上和地下的協(xié)調(diào)等方面涉略較少，地下空間缺乏指導(dǎo)性規(guī)劃方向與約束，極易導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管無據(jù)可依，難以保障及界定使用者權(quán)益。伴隨著現(xiàn)階段城市地下空間專項規(guī)劃的廣泛開展、編制要求的不斷提高以及規(guī)劃內(nèi)容的不斷深化細化，專門分類標準的缺失給城市地下空間規(guī)劃的編制、土地出讓界定和不動產(chǎn)登記等各個方面帶來了顯著的負面影響，關(guān)于建立普適化的分類標準需求日益迫切。

        五、新形勢下對用地分類的需求及工作建議

        （一）新形勢下對用地分類的需求

        當前優(yōu)化存量土地資源配置，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)將逐步成為城市建設(shè)的重要內(nèi)容，減量發(fā)展下存量用地的用途調(diào)整及功能轉(zhuǎn)換、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展、復(fù)合功能的土地利用對地類和規(guī)劃條件設(shè)定、地上地下空間綜合利用都需要新一步規(guī)范用地分類。

        （二）工作建議

        1．進一步梳理社會經(jīng)濟發(fā)展的用地分類新需求，細化現(xiàn)有建設(shè)用地類型

        結(jié)合《國民經(jīng)濟行業(yè)分類和代碼表》與產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，對國家支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項目，結(jié)合產(chǎn)業(yè)功能和用地分類，采取負面清單形式，明確不適用于用地分類的產(chǎn)業(yè)類型，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障留出彈性。同時，針對可能會產(chǎn)生的不明確的土地用途預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地細分端口，各地可經(jīng)論證提出新業(yè)態(tài)項目土地用途，不斷納入到全國統(tǒng)一制定的建設(shè)用地供應(yīng)分類體系中。

        2．研究建立建設(shè)用地供應(yīng)分類標準

        規(guī)范建設(shè)用地調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、執(zhí)法、統(tǒng)計、登記以及信息化管理各環(huán)節(jié)的用地分類，結(jié)合現(xiàn)有對應(yīng)指南進行維度區(qū)分與補充。其中，若內(nèi)涵一致，則統(tǒng)一名詞，若不一致，則建立對照關(guān)系表；對用途相近、沒有布局管制要求或用途間轉(zhuǎn)換不需嚴格區(qū)別、無特別附加條件的，則不再細分用地類型。將各個建設(shè)用地分類體系標準統(tǒng)一，用于指導(dǎo)土地供應(yīng)工作。

        3．增強土地供應(yīng)和用途轉(zhuǎn)換的靈活性

        對土地供應(yīng)分類標準未作明確規(guī)定的用地類型，研究制定地類確認原則、程序和機制，并明確用地報批審查機制，用于實施土地供應(yīng)和不動產(chǎn)登記，增強標準的適用性。在土地使用年期內(nèi)，建議可采用土地利用負面清單的方式給予土地使用權(quán)人在一定權(quán)限內(nèi)改變土地用途的靈活性。例如商業(yè)零售用地變?yōu)椴惋媻蕵酚玫?，工業(yè)用地變?yōu)槲幕瘎?chuàng)意產(chǎn)業(yè)用地，辦公用地變?yōu)槲幕逃玫?。制定用途轉(zhuǎn)換審批程序規(guī)則，精簡辦事流程，為活躍市場、優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)造條件。

作者：北京中地華夏土地房地產(chǎn)評估有限公司 李 劍 段景仁 

來源：中估協(xié)