作者：梁津 發(fā)布時(shí)間：2019-9-9 9:34:20

土地有償使用制度改革，是中國改革開放四十年偉大成就之一，正是國有建設(shè)用地市場(chǎng)的建立，催生了土地估價(jià)行業(yè)。今年恰逢土地估價(jià)行業(yè)建立25周年慶，8月26日，第十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改土地管理法的決定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市流轉(zhuǎn)，標(biāo)志著集體建設(shè)用地市場(chǎng)的建立，朝著建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)邁進(jìn)重要的一步。集體建設(shè)用地使用制度的改革，不僅是《土地管理法》修訂的最大亮點(diǎn)，更是為土地估價(jià)行業(yè)帶來了新的發(fā)展機(jī)會(huì)。

   一、集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)的形成

   1．破除集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙
   修訂前的《土地管理法》規(guī)定，只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個(gè)人使用。
修訂的《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。
   2. 集體經(jīng)營性建設(shè)用地列入土地利用年度計(jì)劃
   第二十三條第二款修改為：“土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制。土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)本法第六十三條規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地作出合理安排。”這也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的管理需要。

   二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓

   第六十三條修改為：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。
   作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地有償使用的核心條款，規(guī)定了如下市場(chǎng)要素：
   1.出讓的條件：符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃； 
   2.集體決策：“前款規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。
   3.用途限制：工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。第六十四條規(guī)定，“集體建設(shè)用地的使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。
   4.確權(quán)是前提：經(jīng)依法登記。
   5.流轉(zhuǎn)范圍：城市規(guī)劃區(qū)以外，《城市房地產(chǎn)管理法》第九條修改為：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外?！狈稀稇椃ā返谑畻l“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定。
   6.出讓的主體：土地所有權(quán)人。
   7.有償使用方式：出讓、出租。
   8.受讓主體：?jiǎn)挝?、個(gè)人。
   9.合同形式與內(nèi)容：書面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。
   10.使用權(quán)的權(quán)能：通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)：可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書面合同另有約定的除外。
   11.土地使用條件：參照同類用途的國有建設(shè)用地?！凹w經(jīng)營性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國務(wù)院制定?！?/span>
   12.違約責(zé)任：第八十二條，修改為：“擅自將農(nóng)民集體所有的土地通過出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或者違反本法規(guī)定，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。”

   三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的地價(jià)定義

   地價(jià)定義是土地估價(jià)的基礎(chǔ)，地價(jià)定義中的權(quán)利類型、土地用途、規(guī)劃條件、價(jià)格類型，決定了方法的選用、案例的選取及最終的結(jié)果。修訂之前，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓的一切因素都沒有定論，估價(jià)行業(yè)也是停留在探討和推測(cè)，物權(quán)沒有法定，估價(jià)沒有依據(jù)。
   《土地管理法》修訂，構(gòu)建了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場(chǎng)要素，也明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地地價(jià)的內(nèi)涵，為土地估價(jià)奠定了基礎(chǔ)。
   集體經(jīng)營性建設(shè)用地地價(jià)內(nèi)涵，與國有建設(shè)用地項(xiàng)目，既有相同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。我們按照地價(jià)定義的七要素來分別說明：
   1.權(quán)利狀況：包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)。
   對(duì)于國有建設(shè)用地：土地所有權(quán)均為國家所有，為單一的所有權(quán)主體；集體建設(shè)用地所有權(quán)人為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組，具有明顯的多樣性。土地使用權(quán)人，原法規(guī)限制為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，新法規(guī)定為單位和個(gè)人，并不限制集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員。使用權(quán)類型來說，新法規(guī)定了出讓和出租，是否有劃撥類型，尚待法律明確。
   2.用途：新法規(guī)定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，不含居住，但從試點(diǎn)區(qū)域看，辦公是應(yīng)該允許的。
   3.土地開發(fā)程度：按實(shí)際開發(fā)程度和規(guī)劃開發(fā)程度設(shè)定
   4.容積率：按規(guī)劃批準(zhǔn)條件。
   5.土地使用年期：法律規(guī)定參照同類用途的國有建設(shè)用地。即工業(yè)最長50年，商業(yè)40年。
   6.估價(jià)期日：依據(jù)估價(jià)實(shí)際設(shè)定。
   7.價(jià)格類型：既然是為集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)服務(wù)，價(jià)格類型基礎(chǔ)是市場(chǎng)價(jià)格。依評(píng)估目的和流轉(zhuǎn)方式，可以分為出讓價(jià)格、轉(zhuǎn)讓價(jià)格、作價(jià)出資入股價(jià)格、抵押價(jià)格和補(bǔ)償價(jià)格等。
   在試點(diǎn)期間，依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》的通知(財(cái)稅[2016]41號(hào))收取的集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金，在新法中并未規(guī)定，在地價(jià)定義中是否包括，暫無依據(jù)。

   四、適應(yīng)新形勢(shì)，完善集體土地地價(jià)體系和估價(jià)技術(shù)規(guī)范

   《土地管理法》的修訂，將“三塊地”改革的成功經(jīng)驗(yàn)法制化，標(biāo)志著集體土地使用制度改革的重大成果。對(duì)于土地估價(jià)行業(yè)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)要素已經(jīng)確定，為土地估價(jià)提供了重要依據(jù)，土地估價(jià)行業(yè)經(jīng)過25年的發(fā)展與積淀，發(fā)揮在國有土地估價(jià)中積累的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)，服務(wù)于市場(chǎng)主體出讓、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)對(duì)于確認(rèn)價(jià)格的需要，也服務(wù)于管理部門對(duì)于建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)管理的需要，可以根據(jù)《土地管理法》修訂的最新內(nèi)容，參與修訂《集體土地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估技術(shù)指引》(征求意見稿)，參與編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)等公示地價(jià)，完善集體土地的地價(jià)體系， 
   第六十三條最后規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、出讓的具體辦法由國務(wù)院制定。與《土地管理法》配套的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院令第55號(hào)），是為改革城鎮(zhèn)國有土地使用制度制定。新法的實(shí)施，依然需要國務(wù)院制定條例，明確與集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓相關(guān)的具體內(nèi)容。需要我們持續(xù)關(guān)注后續(xù)的配套法規(guī)。

   參考資料：
   [1]“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的決定”，全國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/736cccfbe76f416797e566c9897e3333.shtml
   [2]“農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)重大突破 ——自然資源部法規(guī)司司長魏莉華解讀新土地管理法”,中國政府網(wǎng)，http://m.lc.mlr.gov.cn/dt/ywbb/201908/t20190827_2462251.html